¿Y el dinero para la transición climática?

En diciembre de 2023, tras arduas negociaciones, los países miembros de la Unión Europea (UE) acordaron una serie de nuevas normas presupuestarias. El Parlamento Europeo las aprobó en enero. Pero estas normas no abordan de frente el principal reto de la UE: garantizar al mismo tiempo la sostenibilidad económica y la climática.

¿Cómo se ha llegado a este acuerdo? Tras la suspensión de las reglas presupuestarias durante la crisis de la covid-19, los Estados miembros coincidieron en la necesidad de reformarlas: se habían vuelto demasiado complejas e inaplicables.

La Comisión Europea elaboró una propuesta inicial en noviembre de 2022 con la intención de simplificarlas, así como de definir trayectorias presupuestarias diferenciadas que reflejasen los retos específicos de cada país. En resumen: hacer las normas más aplicables desarrollando un enfoque a medio plazo y a medida.

La filosofía inicial

El objetivo es garantizar que la deuda pública se mantenga permanentemente por debajo del 60% del producto interior bruto (PIB), o que siga una pendiente descendente, además de mantener el déficit público siempre por debajo del 3% del PIB. De lo contrario, los países tendrán que acometer ajustes. En esta nueva versión, se define una senda de gasto primario específica para cada país, es decir, excluyendo los tipos de interés y determinados efectos.

Esta propuesta ya presentaba algunas deficiencias, como puso de relieve el grupo de reflexión alemán Dezernat Zukunft. En primer lugar, la definición de estas trayectorias presupuestarias se basaba en un análisis de sostenibilidad de la deuda que dependía en gran medida de supuestos inciertos y reforzaba la dinámica procíclica. En segundo lugar, la propuesta era poco democrática, ya que los Estados miembros tenían que justificarse si proponían una trayectoria diferente a la presentada por la Comisión.

Por último, las inversiones transitorias se consideraron una posible justificación para flexibilizar temporalmente las reglas. Pero esta flexibilidad es relativa, ya que solo permite prolongar el periodo de adaptación (de cuatro a siete años) y a condición de que se favorezca el crecimiento potencial a medio plazo. Esta filosofía está muy alejada de la realidad de estas inversiones, la mayoría de las cuales o son rentables a largo plazo o no lo son.

Cláusulas de salvaguarda

Esta primera versión no gustó a países como Alemania, Países Bajos, Austria y los Estados bálticos, que en abril de 2023 tomaron represalias, incluyendo, en una propuesta revisada, cláusulas de salvaguarda que exigían ajustes mínimos del déficit y la deuda.

Estas cláusulas son fieles a la filosofía de los criterios de Maastricht: cifras rígidas, difíciles de justificar económicamente, pero que deben servir de brújula para la acción presupuestaria. Este primer contraataque no fue favorable a Francia; según el grupo de reflexión Bruegel, su aplicación obligaba a este país a ahorrar cerca de 140.000 millones en cuatro años (¡4,6 puntos del PIB!). Es una  política totalmente contraria a la necesidad de invertir en la transición durante los próximos años.

El acuerdo final

Finalmente, el 20 de diciembre de 2023 se alcanzó un acuerdo sobre un nuevo marco de gobernanza económica. Apoyado por la derecha, el centro y los socialdemócratas, fue aprobado el 17 de enero de 2024 por el Parlamento Europeo por 431 votos a favor y 172 en contra. Ahora comenzarán los debates entre la Comisión Europea y el Parlamento para armonizar el texto, pero el ritmo está marcado. Los expertos en la reforma debaten sobre su valoración general, pero son unánimes sobre su impacto: supondrá un importante esfuerzo presupuestario para algunos Estados miembros como Italia y España.

¿Cómo son estas cláusulas de salvaguarda? Se basan en el déficit o la deuda. Por poner solo un ejemplo, ahora los países tendrán que seguir ajustando sus déficits hasta alcanzar un colchón de seguridad del 1,5% del PIB, de modo que puedan hacer frente a cualquier choque posterior sin superar el 3%. El proceso de ajuste se controlará meticulosamente: para los países con déficits de entre el 1,5% y el 3% del PIB, el ajuste mínimo será de entre el 0,25% y el 0,4% del PIB al año.

Impacto

¿Cuál es el impacto de todas las cláusulas? Según Bruegel, a partir de 2025, Italia, al igual que España, tendrá que realizar un ajuste anual de su saldo estructural primario del 0,6% durante un periodo de siete años para alcanzar una exigencia de saldo superior al 4% del PIB (3% para España). Para Francia, el esfuerzo anual es del 0,5%, mientras que para Alemania es solo del 0,1%.

Además, independientemente de los cálculos de sus efectos, las nuevas reglas se han diseñado para ser menos dolorosas a corto plazo, pero muy estrictas a largo plazo. Aunque se supone que son estables y estructurales, ya se ha previsto un régimen transitorio para garantizar que sean al menos realistas durante unos años.

Por ejemplo, los ajustes anuales iniciales del 0,5% del PIB en el marco del procedimiento de déficit excesivo podrán excluir inicialmente los pagos de intereses, pero incluirlos a partir de 2027. Además, esto coincidirá con el final de las inversiones del Mecanismo de Recuperación y Resistencia, un instrumento del plan de recuperación de la UE de la próxima generación, lo que secará aún más las inversiones de transición para los Estados miembros con menos margen de maniobra.

Dinero para la transición

Estas exigencias son incompatibles con los grandes esfuerzos a largo plazo estimados por el informe Pisani-Ferry Mahfouz: la financiación de la transición ecológica, tanto pública como privada, representaría una inversión adicional de alrededor del 3% del PIB anual en Europa (475.000 millones de euros).

Este compromiso dificulta la financiación de las inversiones para la transición. Según Bruegel, que había defendido la exclusión de las inversiones climáticas de las cláusulas de salvaguardia, "se han favorecido las soluciones a corto plazo frente a reformas políticamente más difíciles pero sostenibles".

Philipp Heimberger, especialista en cuestiones presupuestarias europeas, destaca también la "excesiva presión en favor de la austeridad [que] va en detrimento de las inversiones a largo plazo". Estamos pasando de unas normas estrictas que no se aplican a unas normas que pretenden ser más flexibles, pero que deberían ser muy reales a la hora de imponer sanciones.

¿Qué debemos hacer? ¿Reabrir unas negociaciones que ya han sido objeto de muchos meses de difíciles discusiones? ¿Esperar a que se suspendan en la próxima crisis y confiar en que estas normas, que incluso a los tecnócratas les cuesta entender, no sean aplicables? En ese caso, no se alcanzarían ni el objetivo de sostenibilidad presupuestaria, posible gracias a unas normas realistas, ni el objetivo de sostenibilidad climática, que implica planificar los gastos a largo plazo, lo que conduciría a un doble fracaso.

En definitiva, hoy, las inversiones para la transición se consideran en última instancia excepciones concedidas con indulgencia durante un periodo limitado, ya sea como inversiones que se realizan a riesgo de recibir una multa, ya sea como una factura pagada en plena crisis, mientras se suspenden las reglas, siguiendo el razonamiento de "curar antes que prevenir".

Las nuevas reglas solo serán realistas si son simétricas, esto es, si nos obligan a protegernos tanto de los riesgos para la sostenibilidad fiscal (que podría definirse como evitar una explosión de la deuda, como sugiere, por ejemplo, Olivier Blanchard), como de los riesgos climáticos (realizando las inversiones necesarias para la transición).

Esta necesidad es tanto más importante cuanto que, incluso desde un punto de vista puramente económico, las normas actuales no tienen en cuenta el hecho de que, a medio plazo, la inacción ecológica podría acarrear importantes pérdidas económicas En conclusión: estas dos formas de sostenibilidad no son independientes, sino que están profundamente vinculadas.

Doble castigo

Todavía tenemos que encontrar las medidas adecuadas para calibrar estas reglas simétricas, y esta es la pregunta esencial que deben plantearse hoy los responsables políticos. El quid del problema es que, en realidad, resulta difícil ponerse de acuerdo sobre lo que constituye una inversión verde, dadas las diferencias de nuestros modelos energéticos y sociales. Por eso se excluyeron de las negociaciones las llamadas propuestas de reglas de oro. Se habla de reformas estructurales, que permitirían prolongar el periodo de ajuste presupuestario justificado, en particular, por las inversiones climáticas. Sin embargo, este término es lo suficientemente vago como para dejar margen a la arbitrariedad.

En términos operativos, no deberían reabrirse las negociaciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, sino que debería iniciarse una nueva ronda de negociaciones para definir normas adicionales, esta vez relativas a la sostenibilidad ecológica.

Estas no deberían centrarse únicamente en las emisiones, sino también en la necesidad de movilizar fondos para reducirlas, definiendo el importe de las inversiones y el nivel al que deben financiarse (europeo, nacional, local, etc.). Podrían explorarse algunas vías. Por ejemplo, se podría ampliar la duración y dotar de más medios a la NextGeneration EU.

El concepto de deuda climática también podría utilizarse para completar los cálculos microeconómicos de las necesidades de financiación de la transición con un enfoque macroeconómico, lo que permitiría circunscribir mejor la factura. Podría preverse un fondo europeo para amortizar esta deuda climática, requisito tan importante como el de evitar los impagos soberanos.

En resumen, las nuevas normas presupuestarias europeas llevan el germen de una posible austeridad exagerada, unida a un gasto insuficiente en inversiones climáticas, un doble golpe del que Europa podría haber prescindido a pocos meses de las elecciones.